Rekabet oldu da ne oldu?

BARIŞ EKDİ >> Rekabet Kurumu >> Herhangi bir piyasanın rekabete açılmasının ya da bir piyasadaki rekabetin artmasının etkileri iktisada giriş kitaplarında kuramsal olarak tartışılmakla beraber, ülkemiz havayolu yolcu taşımacılığı alanında yaşanan başarı öyküsü hem rekabetin faydalarını hem de politika tasarımı, bürokrasi, düzenlemeler ve piyasalar arasındaki ilişkiyi somut ortaya koymak ve beş temel ders çıkarmak açısından önemlidir:

Havayolu yolcu taşımacılığı alanında serbestleşmenin başlangıcına tekabül eden 2002 yılında anılan piyasaya ilişkin veriler özetle şu şekildedir: THY tekel konumunda olup 2 merkezden 25 ulusal ve 60 uluslararası noktaya yolcu taşımaktadır. Türk bayraklı 135 büyük uçakla 8,5 milyon yolcu ve 715 bin ton kargo taşınmakta olup 2,2 milyar dolarlık bir piyasa büyüklüğü söz konusudur. 2010 yılında gelindiğinde ise (sekiz yıl içinde), uçuş merkezi sayısının 7?ye çıktığını, yurt içinde düzenli olarak ulaşılan havaalanı sayısının neredeyse ikiye katlanarak 46?ya çıktığını, yıl içinde taşınan yolcu sayısının %580 oranında artarak 50 milyona ulaştığı, büyük uçak sayısının neredeyse üç kat artarak 365?e ulaştığını, sektör cirosunun ise %770 artarak 17 milyar dolara ulaştığını görmekteyiz. Yine aynı dönemde kargo taşımacılığı iki kat artmış, havaalanlarının kapasitesini arttırmak amacıyla yapılan altyapı yatırımları 10 milyar dolar seviyesine ulaşmış, 2002 yılında sektörde istihdam edilen kişi sayısı 48 bin kişi iken, 2009 sonunda 100 bin kişiye ulaşmıştır. Bunun yanı sıra, büyük oranda serbestleşmenin, kısmen uçak yakıtındaki vergi indirimlerinin etkisiyle uçak bileti fiyatları da nedeyse otobüs biletlerinin fiyatına inmiştir.

Tablo ? İç  Hatlar Havayolu Piyasası: Rekabetten Önce ve Sonra³

Dönem / Piyasa Karakteristiği	TEKELCİ PİYASA (2002)	REKABETÇİ PİYASA (2010)
İç Hatlar Uçuş Merkezi	2	7
İç Hatlar Uçuş Noktası	25	46
İç Hatlar Yolcu Sayısı (milyon kişi)	8,5	50
İç Hatlarda Kullanılan Büyük Uçak Sayısı	135	365
İç Hatlar Toplam Ciro (milyar $)	2,2	17
Taşınan Kargo Miktarı (bin ton)	715	1500
Yurt Dışı Uçuş Noktası	60	157
Özel Sektör YD. Altyapı Yatırımı (milyar $)	~0	10
İstihdam (bin kişi)	48	100
Yer hizmetleri, uçak bakım hizmetleri, istihdam, bilet fiyatlarındaki ucuzlama?	0	++++

Bu başarı öyküsü şu açılardan dikkat çekicidir:

1. Daha önce değinildiği gibi, ilk olarak bir piyasanın rekabete açılmasının faydalarını somut olarak anlamamıza imkan tanımaktadır: Özetle, daha çok kişi eskiye oranla daha çok noktaya ve çok daha ucuza ulaşma imkanına kavuşmuştur.
2. İç piyasanın rekabete açılması sonucunda THY?nin zarar edeceği, bunun da uluslararası operasyonları tehlikeye sokacağı endişesinin yersiz olduğu anlaşılmıştır: Çünkü, eksiden pahalı ama az sayıda bilet satan THY rekabete uyum sağlamak amacıyla bilet fiyatlarını düşürmek durumunda kalmış, buna mukabil kâr marjı düşse dahi artan talep nedeniyle çok daha bilet sattığı için toplamda THY?nin kârı artmıştır. ?Türk sivil havacılığı altın çağını yaşamaya başladı.?4
3. Ancak, tüm bundan daha önemli olan husus ise şudur: Havayolu yolcu taşımacılığı piyasası, enerji piyasaları, telekomünikasyon piyasaları gibi ?doğal tekel? niteliğinde olan bir piyasa değildir; devlet mülkiyetinde iken Türk Telekom A.Ş.?ye ses iletiminde tekel hakkı ?kanunen? tanınmış iken, kuruluşundan 2002 yılına kadar Türk Hava Yolları?na kanuni tekel hakkı da tanınmış değildir.
   Temel düzenlemeler açısından ?kağıt üzerinde? diğer aktörlere açık olan bu piyasaya herhangi bir girişin olmamasının ve THY?nin fiili tekelinin sürdürebilmesinin en önemli nedeni ise belirli bir politika tercihinin sonucu olan  12.01.1996 tarihli Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Kararı?dır.
   Bu karar uyarınca özetle, ?Belirli havalimanlarına yolcu taşımayı planlayan şirketlerin (1) Doğu ve Güneydoğu?da da en az bir havalimanına yolcu taşıması, (2) yaz sezonunda tarifeli olarak açılan hatta kış sezonunda da tarifeli sefer düzenlenmesi (3) özel sektör işletmelerine THY?nin sefer yapmadığı hatlarda veya THY?nin seferinin olmadığı günlerde; THY?nin seferinin olduğu günlerde ise ancak THY?nin talep karşısında yetersiz durumda kaldığında müsaade edilmesi? hükme bağlanmıştır .5
   Dolayısıyla bu örnek bize kanun, tüzük, yönetmelik gibi alışılmış düzenlemelerin çok daha altındaki idari kararlar neticesinde bazı piyasalardaki rekabetin tümüyle ortadan kaldırıp tekelleşmeye neden olunabileceğini, iyi tahlil edilmeyen düzenlemeler veya siyasi / bürokratik kararlar neticesinde piyasalardaki gelişmenin engellenebileceğini, vatandaşların daha yüksek bedelle, daha az miktarda hizmet satın almasına, piyasanın potansiyelinin çok altında bir istihdam düzeyine mahkum kalmasına neden olunabileceğini göstermektedir.
4. Bu örnekten alınacak dördüncü ders,  piyasaların birbirinden bağımsız olmadıkları, bir piyasadaki rekabet artışının veya aksaklığının diğer piyasaları da olumlu ya da olumsuz şekilde etkileyeceğidir: Nitekim, hava taşımacılığındaki serbestleşme hiç şüphesiz ki bu hizmetlerden yararlanan diğer şirketlerin, piyasaların maliyetlerinin azalmasına katkıda bulunmuştur. Örneğin, bir KOBİ yöneticisi ya da şirket çalışanı toplantıya karayolu ile değil de havayolu ile giderek hem zamandan tasarruf etme hem de verimliliğini arttırma imkanı elde etmiştir.
5. Beşinci ders ise, yine piyasaların birbirlerinden bağımsız olmadıkları prensibi çerçevesinde rekabetin ?dikensiz gül bahçesi? vaat etmediğidir: Dolayısıyla, bir piyasadaki rekabet artışının ikame ürün ve hizmetlerdeki üzerindeki rekabet baskısının da artmasına neden olduğu ve bu sürecin de iyi bir şekilde yönetilmesi gerektiği unutulmamalıdır: Şöyle ki, anılan piyasa rekabete açılana kadar bu alandaki tekel tarafından reddedilen talep karayolu yolcu taşımacılığı tarafından karşılanmış, bu da irili ufaklı birçok otobüs firmasının kısmen atıl kapasitelerle faaliyet göstermesine olanak sağlamıştır. Ancak havayolu taşımacılığının rekabete açılması ve uçak bileti fiyatlarının ucuzlaması karayolu taşımacılığı üzerindeki rekabet baskısını da arttırmış, bir yandan otobüs biletleri ucuzlar ve hizmet kalitesi artar iken  bir yandan da ölçek ekonomilerinden faydalanamayan firmaların piyasadan çıkması gündeme gelmiştir. Sonuçta, bu alanda bütünleşik bir politika izlenmesi mümkün olmamış, küçülen pastadan pay kapma yarışında olan firmaların zaman zaman bedavaya, çoğu zaman da maliyetlerin altında fiyatlarla yolcu taşımaya ve maliyetleri kısmak amacıyla kaliteden ödün vermeye başlamaları üzerine Ulaştırma Bakanlığı bu kez de taban ve tavan fiyatı uygulaması getirerek bu alandaki rekabeti bir nebze kısıtlamıştır. Söz konusu düzenlemelerin yararı, fiilen uygulanıp uygulanamadığı, bunun karayolu taşımacılığında teşebbüsleri rekabeti sınırlayıcı anlaşma yapma konusunda cesaretlendirip cesaretlendirmediği ayrı bir tartışmanın konusu olmakla beraber, karayolu taşımacılığının ölçek ekonomilerinden yararlanacak ve otobüs ile demiryolu taşımacılığını tamamlayacak şekilde yeniden yapılandırılması ihtiyacı izahtan varestedir. Özellikle de demiryolu alanında kısa bir süre içinde havayoluna benzer bir gelişme beklenmesi bu ihtiyacı daha acil hale getirmektedir.

Sivil havayolu taşımacılığının rekabete açılması örneğinin satır aralarında ise, piyasa, rekabet ve devlet arasındaki ilişkiye ve bunların etkileşimine dair önemli çıkarımlar bulunmaktadır:

Piyasa ekonomisinin toplum refahı açısından faydalı sonuçlar üretmesi için piyasadaki rekabet dinamiklerinin korunması, rekabetin kısıtlanmaması zorunludur. Dolayısıyla, rekabet hukukunu ve daha önemlisi rekabet kültürünü içselleştiremeyen bir ülkede piyasa ekonomisinin katkısı sınırlı olacaktır. Ancak rekabet her zaman kendiliğinden oluşan ve süregelen bir süreç değildir. Bu nedenle de rekabeti kısıtlayan unsurların ortadan kaldırılması önem taşımaktadır.

Bu bağlamda, rekabetin kısıtlanmasına neden olan unsurların üç ana başlık altında değerlendirmek mümkündür:

a) Piyasa aktörlerinin davranışlarından kaynaklanan rekabet kısıtları

b) Piyasanın yapısından kaynaklanan rekabet kısıtları

c) Düzenlemelerden kaynaklanan rekabet kısıtları

Piyasa aktörlerinin davranışlarından kaynaklanan rekabet kısıtları, 4054 sayılı Kanun kapsamında tahkikata ve cezaya tabidir ve Rekabet Kurumunun görev alanına girmektedir. Ancak, Rekabet Kurumunun bu alandaki görevini en iyi şekilde yerine getirmesine rağmen piyasalardaki ?her türlü rekabet aksaklığına? çözüm bulacağını varsaymak büyük bir yanılgı olacaktır.

Bunun nedeni, yukarıdaki (b) ve (c) bentlerinde yer verilen ve aslen Rekabet Kurumu?nun asli işlevi dışında kalan, ancak Kurum?un rekabet savunuculuğu misyonu çerçevesinde her fırsatta görüş bildirmeye çalıştığı diğer iki rekabet aksaklığı kaynağının varlığıdır. Bunlara ilişkin politika önerileri ise şu şekilde değerlendirilebilir:

Piyasa yapısından kaynaklanan rekabet kısıtlarına müdahale etmenin ne kadar yerinde ve etkili olduğu tartışılır olmakla birlikte, teknolojik gelişmeye paralel olarak eskiden doğal tekel olarak nitelendirilen birçok alanda artık pazarların ayrıştırılabildiğini ve bunların bir kısmının  rekabete açılabildiği görülmektedir. Dolayısıyla belirli bir teknolojik gelişme sonrasında bu pazarların rekabete açılması siyasi iradenin, hukuki ve teknik düzenlemelerin konusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Nitekim, son on iki yıldır özelleştirme ve serbestleştirme uygulamalarına paralel olarak, kısmen doğal tekel niteliği arz eden telekomünikasyon ve enerji piyasalarına ve ayrıca bilgi asimetrisi nedeniyle aksaklığa konu olabilecek sermaye ve bankacılık piyasalarına ilişkin olarak sektörel düzenleyici kurumlar bürokratik yapımızın parçası haline gelmiştir. Dolayısıyla bu alandaki çözümün sahipleri ve yönü de nispeten belirlenmiş durumdadır.

Düzenlemelerden kaynaklanan rekabet kısıtlamalarının giderilmesi açısından aynı şekilde mesafe kaydedildiğinden bahsetmek ise mümkün değildir: Piyasa ekonomisi ve rekabet kavramları, gelişmiş ülkelerle kıyaslandığında ülkemiz için yeni kavramlardır ve bu kavramların politika oluşturucular ve düzenleme yapıcılar tarafından içselleştirildiğini söylemek mümkün değildir.

Uygulamalardan anlaşıldığı kadarıyla, (i) kamu otoriteleri bazen piyasa mekanizmasına güvenmedikleri için, (ii) bazen piyasa aktörlerinin baskısı altında kaldıkları için, (iii) bazen de yapılan düzenlemelerin rekabet üzerideki etkisini kavrayamadıkları için, (iv) bazen de THY örneğinde üç numaralı derste olduğu gibi rekabeti kısıtlamanın ?milli menfaat açısından? daha faydalı olacağını düşündükleri için rekabeti kısıtlayacak düzenlemeler veya uygulamalar yapmaktadır. Bunlardan ilk iki neden işin doğası gereği kabul edilebilir değildir. Üçüncü aksaklığı gidermeye yönelik olarak aşağıda değerlendirileceği üzere 2007 yılında bir rehber kabul edilmiştir.6

Dördüncü seçeneğe gelince net bir politika alanı çizmekte fayda vardır: ?Rekabetin korunması? mutlak bir amaç değil, toplumsal menfaati korumak ve arttırmak, özel menfaatleri toplumsal menfaatler ile dengelemek için bir araçtır. Dolayısıyla, bazı durumlarda rekabetin kısıtlanması toplumsal menfaat açısından makul görülebilir. Ancak, burada tercihin ilgili kurumların da görüşü alınarak objektif bir biçimde yapılması önemlidir. Bunun için öngörülen yöntem ise Düzenleyici Etki Analizi?dir.

2007 yılı itibariyle belirli nitelikteki düzenlemeler açısından ilgili düzenlemenin bütçe, sağlık, çevre ve piyasadaki rekabet üzerindeki etkilerinin incelemesini öngören ?Düzenleyici Etki Analizi? (DEA) mevzuat hazırlama sürecinde yerini almıştır. Ancak bu alanda kaydedilmesi gereken daha pek çok mesafe olduğunu ve aşağıda yer verilen nedenler yüzünden bu konuda iyimser olmak için henüz erken olduğunu söylemek mümkündür.

a) Kamu kurumlarının bir kısmı DEA?yı bilmemekte, bilenlerin bazıları angarya olarak görmekte, bir kısmı piyasa ekonomisine güvenmedikleri için DEA?yı uygulamamakta ya da bir formaliteyi yerine getirecek şekilde yüzeysel bir şekilde uygulamaktadırlar.

b) 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile öngörülen DEA süreci belirli mali büyüklükteki kanunlar ve kanun hükmünde kararlar için zorunlu tutulmaktadır. Halbuki yukarıdaki örnekte görüldüğü üzere, kanun, KHK, tüzük, yönetmelik ya da tebliğ gibi mevzuat niteliği dahi taşımayan bir ?genel müdürlük kararı? ile bir piyasa tümüyle tekel haline getirilebilmektedir. Dolayısıyla, en alt düzeydeki düzenlemeleri dahi kapsayacak bir çerçeve çizilmediği müddetçe DEA?nın faydası sınırlı olacaktır.

c) Benzer şekilde, mevzuat hazırlama süreçlerinde yeterli şeffaflığın sağlanmamasının, kurumların yeterli bilince sahip olmamasının ve çeşitli meslek örgütleri ya da sivil toplum kuruluşlarının etkisi ile yönetmelik ve tebliğ gibi ikincil düzenleme araçları vasıtasıyla piyasalardaki rekabetin kısıtlandığı görülmektedir.

Özetle, bazı konulara bakış açısının değişmesi, geniş bir vizyon, siyasi irade ve kararlılığın bir araya gelmesi sonucunda bir piyasaya girişi fiili olarak tıkayan, piyasaların potansiyelini gerçekleştirmesini, yeni iş ve altyapı imkanlarını engelleyen Genel Müdürlük Kararı?nın değiştirilmesi/ortadan kaldırılması sonucunda, örneğin 2006 yılında taşınan yolcu sayısı itibariyle 2015 yılı için öngörülen yolcu trafiğine on yıl öncesinden ulaşıldı.7 Madalyonun diğer yüzünde ise er geç yüz yüze gelmemiz gereken şu problem var: Ülke olarak söz konusu karar benzeri daha kaç tane karar, genelge, tebliğ veya yönetmeliğin hangi piyasaları ne şekilde kısıtladığını henüz bilmiyoruz; daha da vahimi bundan sonra bu tür kısıtlamaların ortaya çıkmasını engelleyecek veya tutarlı bir politika çerçevesinde bu tür kısıtlamaların önerilmesini sağlayacak etki analizi mekanizmamız yeterli derinlikte değil veya yüzeysel olarak dahi uygulanmıyor.

Sonuç olarak, ?Rekabet oldu da NE OLDU?? sorusu bir başarı hikayesi olarak karşımızda durmakla birlikte özelikle kamu kurumları ve düzenleyiciler açısından ?Rekabet NASIL KISITLANDI?? sorusunun cevabından alınması gereken daha çok ders var gibi?

> Bu çalışmanın orijinali Rekabet Kurumu İnternet Sitesi?nin Rekabet Yazıları bölümünde yayınlanmıştır. Benzer nitelikteki yazılar için bkz.

http://www.rekabet.gov.tr/index.php?Sayfa=sayfahtml&Id=1852&Lang=TR

> Rekabet Kurumu V.Denetim ve Uygulama Dairesi Başkanı. Çalışmada yer verilen görüşler, yazarın kendi görüşleri olup Rekabet Kurumu?nu bağlayıcı değildir.

3 Veriler Türkiye Ekonomisi için Mikro Reformlar ve Rekabet Politikası Sempozyumu, Rekabet Kurumu Yayınları, 2011, (s.131-151) ve Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü İnternet sayfasından derlenmiştir.

4 İfade THY?nin kendi dergisi olan Skylife?ın  Haziran 2009 sayısından alınmadır.

5 Ekdi, B., E. Öztürk, H.H.Ünlü, K.Ünlüsoy, S. Çınaroğlu, “Rekabet Kuralları ile Uyumlu Olmayan Mevzuat Listesi (I)”, Rekabet Dergisi, Sayı:9, Yıl:2002.

6 03.04.2007 tarih ve 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi

7 NTVMSNBC Ekonomi Haberleri, 22.11.2006